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促进交通一卡通健康发展

作者:胥莉

2018年02月01日 摘自:《中国金融》 2018年第3期共有条评论

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  上世纪90年代末,随着我国公共交通行业的快速发展,规模较大的城市逐渐衍生出公交卡的支付需求,发行了交通一卡通。目前,全国已有200多个地市级以上城市发行了交通一卡通,支付领域覆盖了公交、地铁、出租车等多种交通运输方式,部分城市应用功能扩展到小额消费支付领域。总体上,交通一卡通的发行为民众日常生活提供了便利,促进了小额支付、电子支付的发展。但随着行业规模不断扩大,在发卡机构市场准入管理、备付金管理、清算业务监管等方面积累的问题逐步暴露出来,在加强金融监管的背景下,相关风险更为凸显。

全国交通一卡通行业发展现状

  目前,各地交通一卡通公司采用的技术标准主要分为住建部行业标准、交通部行业标准、人民银行标准三大类。前两者与现行人民银行PBOC标准基本不兼容。不同的技术标准导致各地一卡通公司业务模式各有差异,市场发展处于各自为政的状态。

  住建部较早制定交通一卡通标准,应用较为广泛。2008年以前,根据国务院职能分工,城市客运相关业务由住建部管理,住建部自2002年起制定并推广交通一卡通的行业标准。2008年国务院机构改革后,城市客运业务被调整至交通运输部管理,住建部本身剥离了交通一卡通的相关职能。但此后,住建部下属事业单位——住建部信息中心设置的“住房和城乡建设部IC卡应用服务中心”仍然在对推进全国一卡通互联互通改造提供技术规范指导和开展经营活动。截至2016年底,采用住建部标准发行交通一卡通并实现全国互联互通的城市约77个,发行卡量突破2亿张,在用的支持互联互通的终端超过120万台,覆盖3亿以上城市人口。

  交通部也已制定标准,正在大面积推广。交通部于2008年接收城市客运管理职能后开始研究规划,于2013年8月设立“全国城市公交一卡通运营中心”,并委托下属事业单位中国交通通信信息中心成立了“中交金卡科技有限公司”,由其推进全国城市交通一卡通的互联互通。自2014年以来,交通部制定并发布了一系列交通一卡通互联互通、清分结算规则相关指导文件。截至2016年底,交通部标准的全国交通一卡通互联互通城市达到110个,但推进效果相对一般,在多数原有交通卡公司的城市只能实现部分线路通用,实际发卡仅600万张。

  人民银行PBOC标准交通一卡通主要以市场化方式推广,逐步实现与交通行业标准的双向开放。但是,由于城市交通领域存在技术标准及行业进入壁垒,且各地地方保护倾向较为明显,因此采用金融标准的城市较少。自2010年起,PBOC标准在中国银联的推动下开始在交通一卡通领域应用,合肥通和宁波市民卡先后成功上线。

交通一卡通行业存在的主要问题

  过去,交通一卡通公司的经营范围仅限于本地区公共交通领域,因此主要受交通行业主管部门监管。近年来,随着一卡通公司快速发展,其业务实质呈现出两大新的特点。一是跨行业应用逐步增多。部分发卡量较大、具有全国影响力的一卡通公司交通卡已可在零售、餐饮、公共事业等领域实现受理,已经成为事实上的通用零售支付工具。二是金融属性日益凸显。一卡通公司通过发卡吸收了大量客户备付金,这些沉淀资金为公司带来了可观的利息收益,实际上构成了不付息的吸储行为,已经进入了金融领域。

  从国际监管经验看,交通一卡通的受理范围如果仅限于公共交通领域,且交易规模有限,则属于有限网络预付卡发行机构,通常可享受牌照豁免。一旦跨行业使用,则应向金融业监管机构申请相应牌照。以中国香港地区的八达通卡为例,该产品最初仅可在公共巴士、地铁、轻轨、轮渡等城市交通领域使用,在获得香港金融管理局的认可后,该产品的受理范围扩展至便利店、餐饮等其他小额支付领域。目前,八达通卡有限公司是储值支付工具持牌机构,必须遵守《支付系统及储值支付工具条例》及客户备付金管理规定。

  相比之下,国内交通一卡通行业发展中存在不合理的地方。

  一是市场准入监管有待完善。根据《非金融机构支付服务管理办法》对预付卡的定义,交通一卡通公司如发行可跨机构受理的一卡通,均应当取得支付业务许可证(少数地方一卡通公司发行的卡符合人民银行《非金融机构支付服务管理办法实施细则》第二条规定,不用申请支付牌照)。但是目前,大多数一卡通公司未获得支付机构牌照,特别是部分未持牌一卡通公司交通卡可在城市交通领域外使用,尚未形成有效的市场准入机制。

  二是客户备付金管理不善,存在资金挪用风险。部分持牌一卡通公司未遵守人民银行对支付机构客户备付金全额缴存以及部分集中存管的要求;无牌一卡通公司仅需遵循当地政府发布的备付金管理办法或仅接受当地政府交通主管部门的窗口指导,仅将小比例的客户备付金缴存至沉淀资金专户。鉴于部分无牌一卡通公司发行的交通一卡通发行量已达到千万级的规模,涉及的客户备付金上亿元,覆盖用户几百万,一旦出现资金挪用,将可能引发金融风险。

  三是资金清算方面存在监管空白。目前,住建部和交通部均在推动全国交通一卡通的联网通用。住建部自建全国交通一卡通清分结算平台,各地公交一卡通系统接入该平台,实现异地交易的清分结算。交通部也通过其下属的北京中交金卡科技有限公司自建全国交通一卡通互联互通清分结算平台,接入各省清分结算平台,负责跨省交易的清分结算。这种清分清算平台实质上经营着支付卡的清算业务,但是其分条线归相关部委管理,国家层面甚至相关部委层面在此领域的监管制度仍是空白,存在监管漏洞。

  四是日常业务规范监管不到位,消费者权益难以得到充分保障。由于各地交通主管部门对预付卡业务的监管往往不系统、不全面、不统一,全国各地交通一卡通公司对卡内残值处理、有效期设置等方式各异,无法全面保障持卡人权益。

促进交通一卡通行业健康有序发展

  从长远看,随着地铁、轻轨、高铁在全国各地逐步铺开,公共交通行业将迎来大发展时期,一卡通应用将进一步扩大和深化。为促进行业健康有序发展,有必要未雨绸缪,及时解决行业内存在的突出问题,控制相关风险,防止其蔓延和扩散。

  确立以支付清算主管部门为主、交通行业主管部门为辅的多层次监管体系

  从业务实质上说,多数交通一卡通公司从事多用途预付卡发行及受理业务,属于支付机构范畴,理应接受人民银行的市场准入及日常业务监管。特别是随着交通一卡通公司业务规模不断扩大,跨地域跨行业经营趋势越发明显,备付金等业务监管难度加大,对此,应该由具备支付清算领域监管经验、监管专长的部委实施监管,由人民银行牵头对交通一卡通行业实施监管更为合理。

  同时,交通一卡通市场参与主体较为分散,大多数交通一卡通公司经营规模较小,有地方政府背景。作为交通行业主管部门,交通部以及各省市设立的交通委,可发挥其专长协助对交通一卡通行业实施监管。

  对交通一卡通公司实施分层级监管

  对交通一卡通公司实施支付机构准入管理后,在具体实施过程中,可以根据一卡通是否跨行业使用,实施分层监管。

  一是对在公共交通领域以外经营的一卡通公司实施支付机构准入管理。考虑到交通一卡通使用范围的特殊性,可建立有别于普通多用途预付卡监管制度的制度体系。如对交通一卡通公司自行发展、签约和管理的特约商户比例等予以调整,顺应行业发展趋势允许其采用银行卡清算机构标准和发卡行识别号(BIN)发行交通一卡通。

  二是对仅限于公共交通领域经营的一卡通公司可按业务规模分类管理。对于累计发卡量或交易规模较大(如发卡量大于或等于100万张)的一卡通公司,应要求其向人民银行申请支付机构牌照;对于累计发卡量或交易规模较小的一卡通公司,可允许其享受市场准入豁免,但应至人民银行各地派出机构及各地方政府交通主管部门完成双重备案。同时,由人民银行与交通部对其实施日常监管。

  三是将交通一卡通清分结算平台纳入清算业务监管体系。针对住建部、交通部及各省交通委隶属单位自建清分结算平台从事跨机构交易资金清结算业务的情形,建议比照特许清算机构实施监管,完善特许清算机构监管体系。

  推动交通一卡通领域兼容金融标准

  随着消费者支付需求日趋多元化,交通一卡通、市民卡以及金融IC卡融合发展已成为较为明显的行业趋势。金融IC卡天然具有一卡加载多行业应用的优越性,目前已在全国各地商超、自助终端、校园、菜市场、景区、早餐等小额支付领域实现非接应用推广,广州、上海、杭州等地的地铁、轻轨闸机已可受理金融标准手机闪付。未来国家可进一步引导、鼓励交通一卡通公司采用金融标准芯片卡、移动支付产品,消除交通一卡通公司经营中存在的风险隐患,为消费者提供更为便捷、安全的支付服务。

  作者单位:上海交通大学安泰经济与管理学院

  (责任编辑 张林)

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