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地方债风险化解的有效性

作者:周伟军

2018年01月03日 摘自:《中国金融》 2017年第23期共有条评论

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   近年来,随着地方政府基础设施投资力度的加大,地方政府各类负债的快速增长引起了大家的广泛关注。为有效控制地方政府债务规模及可能产生的风险,2014年以来国务院先后出台了一系列政策、措施,“开正门、堵后门”,严控地方政府债务总量、规范地方政府融资行为。结合实际来看,现有的措施发挥作用,还需要与中央和地方事权财权分配体制、地方政府全口径债务统计以及加强相关各方行为约束等相配套。

近年来我国地方政府债务增长情况

  近年来,为满足基础设施投资需要,各地方政府通过多种渠道筹措建设资金,在推动经济持续平稳增长的同时,地方政府的负债规模也快速增长。虽然2016年末全国地方政府债务余额控制在了全国人大批准的限额以内,债务率低于国际通行警戒标准,但各类隐性债务更快增长使得地方政府债务规模存在失控风险的问题应引起各方高度重视。

当前地方政府债务问题的解决机制

  为有效规范地方政府融资并引导地方政府债务有序增长,目前财政部的总体思路是:开正门,堵后门,将发债作为地方政府债务新增的唯一通道;对存量债务采取逐步置换的方式进行解决。

  堵后门:严控增量,终身问责,倒查责任。2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号文,以下简称“43号文”)明确规定,2014年后融资平台不得新增政府性债务,地方政府融资一律通过发债方式解决。根据新《预算法》,地方政府举债应当在国务院批准的限额内采取发行地方政府债券方式,除此以外不得通过其他任何方式举借债务。全国金融工作会议要求“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”,措辞相当严厉,“终身问责”“倒查责任”,都是首次出现。今年5月,财政部等六部委下发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号,以下简称“50号文”)和《关于坚决制止以政府购买服务名义违法违规举债的通知》(财预〔2017〕87号,以下简称“87号文”),要求对有关违规行为进行整改,年初还对部分违规行为进行了通报。

  开正门:以市政债和PPP等方式,筹集自身能够产生收益的基础设施项目的资金来源。一是开展存量债务置换。对于2014年底之前已经产生的由地方政府偿还的债务,自2015年开始,通过三年的时间分批置换。二是对没有收益的公益性项目发行一般债券融资,主要依靠一般公共预算收入偿还,纳入一般公共预算管理;对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资,以对应的政府性基金收入或专项收入偿还,纳入政府性基金预算管理。目前财政部已下发了《地方政府土地储备专项债券管理办法》《地方收费公路专项债券管理办法》《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》,鼓励地方在法定专项债务限额内,按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券,发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种,同步研究建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度,立足我国国情、从我国实际出发,打造中国版的地方政府“市政收益债”。三是推行PPP模式。出台《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全部实施PPP模式的通知》,要求对政府参与的污水、垃圾处理项目全部采用PPP模式。

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  作者单位:中国人民银行宁波市中心支行

  (责任编辑 张驰)

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