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有效应对“301”贸易调查

作者:白明

2017年09月01日 摘自:《中国金融》 2017年第17期共有条评论

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  作为当今世界前两大经济体与前两大贸易国,中美两国之间的经贸关系自然十分紧密。中国商务部发布的《关于中美经贸关系的研究报告》表明,2016年,中美双边贸易占中国整体贸易的比重为14.1%。截至2016年12月,美国累计在华投资设立外商投资企业6.7万家,占中国已批外资企业总数的7.8%,在投资来源地中位列第五。无论是贸易关系,还是投资合作,中美两国都存在着巨大的发展空间。

  随着中美两国贸易越做越大,发生贸易摩擦的几率也越来越高。2017年上半年,中国遇到了37起贸易救济调查,其中美国就占11起,约占30%,远超中美双边贸易在中国货物贸易额中的占比。美国总统特朗普入主白宫后,极力主张“美国优先”政策。无论是退出TPP、应对气候变化巴黎议定书,还是主张就北美自由贸易区重新谈判,或者是主张对美国在海外企业征收边境税,都是其“美国优先”政策的产物。中国是美国的重要贸易伙伴,特朗普对中国更不会例外,自然也会找机会对中国“下手”。其实,特朗普的前任们也同样追求美国利益最大化,只不过这些前总统们至少表面上还要举起贸易自由化的招牌。

  美国时间2017年8月14日,特朗普总统签署备忘录,在对中国展开“301”调查方面对美国贸易代表进行了授权,由其负责审查所谓的“中国贸易行为”,包括中国在技术转让等知识产权领域的做法。按照特朗普的说法,美国因知识产权被盗而损失数百万就业岗位和数十亿美元,华盛顿不会再对此视而不见。因此,此举是兑现他竞选时的承诺,即采取坚决步骤保护美国公司的知识产权和美国工人。拿到了授权之后,美国贸易代表自然不会有权不用。8月18日,美国政府正式宣布启动针对中国的“301”调查。据美国贸易代表办公室当天发布的声明,该调查将判定中国在技术转让、知识产权和创新等方面的政策行为是否不合理或限制美国企业或对其歧视并造成负担。

  “301”调查,来源于美国《1974年贸易法》第301条。围绕着301条款的大框架,超级301条款、特别301条款、配套条款等具体规定,共同构成了美国301条款法律制度的主要内容和适用体系。其中,特别301条款是针对知识产权保护和知识产权市场准入等方面的规定。历史上,美国动用“301”调查的机会不多,往往是在用尽反倾销、反补贴等传统贸易救济手段的情况下才拿出来的“杀手锏”,而且调查对象基本上是贸易大国。世贸组织成立后,美方曾经承诺要以符合世贸规则的方式执行该制度。不过,在很多情况下美国在执行“301”调查之时,并没有按照世贸组织的要求去执行,往往显示出单边主义的傲慢。

  上世纪80年代,美国曾经不止一次对日本展开“301”调查。从效果上来看,配合广场协议后的日元升值,美国成功地封杀住了日本后来居上的势头。上世纪90年代,美国将欧盟列为使用301条款的主要目标。不过,由于后来有了世贸组织相关规则的“壮胆”,欧盟对于美国发起的“301”调查不太“买账”。由于301条款与世贸组织相关规则部分相抵触,1995年世贸组织成立后美国政府使用301条款的机会减少很多。不过,根据美国商务部公布的数据,2016年美国在商品贸易中对中国的贸易逆差占整体逆差的47%。在山姆大叔眼中,此番美国对华发起贸易调查或许被认为是将301条款“用在刀刃上”。

  表面上的贸易额却并没有反映出真实的中美贸易利益关系。贸易是否公平有不同的衡量尺度,比如一部手机,虽然在中国装配,但往往要从美国、日本、韩国等国家进口零件,出口美国时是200美元左右,而我们就赚几美元。按照我们的角度看,这是不公平的。表面上看,在双边贸易中,美国处于逆差,好像吃了亏。但事实上,中国的出口所赚取的不仅多是微利,而且还要为其他国家的上游产业“背锅”。相反,由于附加值更高,通过向中国出口,美国企业和居民反而得益更多。再者说,美国的竞争优势最主要体现在高技术产品出口方面,但高技术产品恰恰是美国限制对华输出的产品。因此,中美贸易不平衡在很大程度上也是美国自身带有歧视性的贸易政策所造成,怪不得中国。如果剔除跨国公司关联交易、美在华企业出口、加工贸易、美国对华出口限制、中美在转口贸易上的统计差异等因素,美国的对华贸易逆差必然会明显减少。

  近年来,中国一直努力改善外商投资营商环境。比如,多次主动修订《外商投资产业指导目录》,目前限制性措施仅剩63条,比2011年版缩减117条,降幅高达65%;又如,中国方面高度重视知识产权保护,持续完善立法,不断加强知识产权行政和司法保护力度,积极开展知识产权国际合作和交流,取得的进步和成效有目共睹,也得到了国内外各方的高度认可。美国对此选择性地忽视,对华发起“301”调查,应该说,该调查依据不足,但目标明确,这就是在经贸关系上对中国施压。

  那么,中国该如何回应?对于特朗普政府这一回对华发起“301”调查,很多人认为这是在虚张声势,最终还是要选择与中方坐下来协商解决。的确,以往美国曾经五次主张对中国动用301条款进行调查,其中三次调查针对的是中国的知识产权问题。在经过中美双方谈判后,要么最终达成协议,要么移交给世贸组织的相关程序。不过,依特朗普“说到做到”但有些不计后果的行事风格,现在看来,中国与美国在这一轮“301”调查上固然存在达成相互妥协的余地,但难度比以往要大许多。即便双方最终选择下“和棋”,我们也很可能会比以往付出更高的成本。从这个意义上讲,在应对过程中,必须要从战术上加以重视。

  但是我们也要从战略上加以藐视。毕竟,中国是当今世界潜力最大的市场,美国国内是受益于中美贸易的。美方所意欲启动的“301”调查,一方面会招致中国的“公事公办”,另一方面也会受到美国内部的压力。事实上,美国在飞机、大豆和集成电路等产品上对中国需求的依赖度就很高。在华投资也是美国企业在中国赚钱的主要来源。2015年在华美资企业实现销售收入约5170亿美元,利润超过360亿美元。此外,中国企业在美国投资也是增长迅猛,投资项目已经遍布46个州,为美国创造超过14万个就业岗位。美国一意孤行地忽视这些既得利益,实在是不明智的。

  在应对“301”贸易调查过程中,我们必须要向贸易强国的高标准看齐,在努力提升自身话语权的同时,也要不断强化自身的反制能力。

  一方面,如果按照贸易强国的标准要求自己,首先要争取做到“和为贵”。在中美两国共同利益难以分解的前提下,特朗普不会轻易选择针对中国的“自杀式攻击”。按照301条款的规定,美国贸易代表将首先寻求以贸易补偿或消除贸易壁垒的形式与外国政府协商,如果协商无法解决问题,美国可以采取贸易救济措施,比如征收额外的关税、费用和对进口加以限制。现在,美方正式启动了对中国的“301”调查,但调查本身包括调查取证、谈判磋商、制裁执行阶段,而每个阶段都可以找机会去谈判磋商。作为当今世界上的贸易大国,在迈向贸易强国的过程中,中国必须要抓住每一次“动口”的机会去争取最有利的结果。如有必要,还可以可向世贸组织投诉,争取运用世贸规则保护合法权益。

  另一方面,在谈判磋商行不通的情况下,也可考虑采用一些更为有效的办法。按照中国商务部的表态,如果美方不顾事实、不尊重多边贸易规则而采取损害双方经贸关系的举动,中方绝不会坐视,必将采取所有适当措施,坚决捍卫中方合法权益。想当年,美国曾经对我国发起轮胎特保案,后来我们在针对从美国进口肉鸡和高档乘用车采取过“公事公办”的态度,进行反倾销调查。事实上,中美两国你中有我、我中有你,一个更强大的中国、发展更健康的中美贸易,是双赢的,反之则是双输的。■

  作者单位:商务部研究院

  (责任编辑 张艳花)

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