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中国存款保险制度的实施与展望

作者:宣昌能

2016年05月03日 摘自:《中国金融》 2016年第9期共有条评论

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  导读:2015年5月1日《存款保险条例》施行以来,各方反应积极正面,大中小银行存款的格局保持稳定,银行业金融机构经营秩序正常,各项工作扎实有序推进
 
  2015年5月1日,《存款保险条例》施行,我国存款保险制度正式建立。按照国务院工作部署和要求,人民银行高度重视,扎实有序做好制度实施各项工作。总体上看,《存款保险条例》施行一年来,各方反应积极正面,大中小银行存款格局保持稳定,银行业金融机构经营秩序正常,存款保险机制作用逐步发挥,制度出台和实施平稳有序。
 
  建立存款保险制度的历程及其基本框架
 
  存款保险的改革历程
  1993年,《国务院关于金融体制改革的决定》正式提出“建立存款保险基金,保障社会公众利益”。1997年全国金融工作会议后,人民银行开始着手进行系统研究。2004年人民银行向国务院上报《关于建立我国存款保险制度的请示》。2007年全国金融工作会议进一步提出了建立我国存款保险制度的总体目标和要求。
  2013年11月,党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“建立存款保险制度,完善金融机构市场退出机制”。2013年12月,中央经济工作会议将建立存款保险制度等作为方向明、见效快的改革,要求加快推进。2014年《政府工作报告》将“建立存款保险制度”列为深化金融改革的一项重要工作。
  根据党中央、国务院的工作部署和要求,人民银行牵头会同有关部门成立研究小组,在多年工作的基础上,继续深入开展调查和综合研究。2013年以来,先后组织召开30多次调研座谈会、专题研讨会、征求意见会、立法工作会等,广泛听取各方面意见和建议,进一步完善存款保险制度实施方案,扎实做好制度出台的各项准备工作。一是加强对现状特别是难点的研究。召开专题研讨会,对我国金融风险处置的现状、问题及海南发展银行等一批典型处置案例进行认真分析总结。召开内部研讨会,对我国存款保险制度设计及改革效应进行交流和讨论。二是加强规律研究。组织力量对国际存款保险制度的主要模式、经验和教训进行了梳理和总结,通过进行国际比较,总结规律和经验教训,完善符合我国国情和现阶段需要的改革方案。三是加强效应研究。在全国范围内深入开展存款账户抽样调查、存款类金融机构风险底数排查、风险差别费率影响测算、企业和个人储户问卷调查等。结合数据调查,进行认真分析,在甘肃、福建、青海等地选择部分中小银行实地开展流动性压力测试和应急预案演练,确保心中有数和制度平稳推出。四是稳步推进存款保险立法进程。召集主要商业银行进行座谈,召开立法专家专题研讨会,在东、中、西部选择福建、江西、甘肃、青海等部分省市进行实地调研,广泛征求各方面意见建议,进一步充实和完善《存款保险条例》内容。五是扎实做好制度出台的各项配套准备工作。
  2014年10月,国务院常务会议审议通过“存款保险制度实施方案”。2014年11月30日至12月30日,《存款保险条例(征求意见稿)》在中国政府法制信息网全文公布,面向社会公开征求意见。在充分吸收各方面意见建议的基础上,对《存款保险条例》做了进一步完善。2015年3月20日,《国务院关于同意存款保险制度实施方案的批复》批复同意存款保险制度实施方案,明确存款保险基金管理工作由人民银行承担,要求人民银行会同有关部门认真组织实施。2015年2月17日,国务院总理李克强签署第660号国务院令,于3月31日公布《存款保险条例》,并于2015年5月1日起施行。这标志着我国存款保险制度正式建立。
  我国存款保险制度的基本框架
  我国存款保险制度在制度设计上,立足于我国现实国情和当前需要,充分汲取了国际经验特别是此次国际金融危机正反两方面的经验教训,符合国际存款保险的基本准则和一般要求,体现了国际金融改革发展趋势,并将在实践中逐步完善。制度的基本框架包括以下内容。
  一是实行强制保险。为保证存款保险制度的公平性和合理性,避免逆向选择和道德风险,我国存款保险覆盖境内依法设立的所有存款类金融机构,包括商业银行(含外资法人银行)、农村合作银行、农村信用社等所有吸收存款的银行业金融机构。
  二是实行限额赔付。经反复测算,将限额确定为50万元,能够为99.63%的存款人(包括各类企业)提供全额保护。实行限额赔付,并不是50万元以上存款就没有了安全保障。当前我国银行业总体运行稳健,存款保险将进一步提升金融安全网的效能,有利于更好地保障银行业的健康稳定和存款人安全。即使个别银行出现问题,存款保险通常也是通过市场手段促成好银行收购问题银行,使存款人得到及时、充分的保障。
  三是基准费率和风险差别费率相结合。综合考虑金融机构承受能力和风险处置需要等因素,我国存款保险低费率起步,费率水平远低于绝大多数国家(地区)的费率水平。为加强市场约束,促进公平竞争,促使银行稳健经营和健康发展,下一步将尽快实施基于风险的差别费率制度,对风险较高的存款类金融机构适用较高费率,反之适用较低费率。
  四是存款保险基金“取之于市场、用之于市场”。基金主要由存款类金融机构交纳的保费组成,以充分体现市场约束的原则。基金运用以安全性为首要原则,初期主要限于购买国债、存放人民银行获取利息、购买高等级债券及国务院批准的其他资金运行形式等。
  五是充分发挥存款保险及时防范和化解金融风险的作用。赋予存款保险早期纠正与风险处置等必要职能,有利于金融风险的早发现和少发生。存款保险制度建立后,充分利用现有金融监管协调机制,加强信息共享,进一步提升金融安全网的整体效能,促进银行业长期健康发展。
 
  我国存款保险制度实施的进展情况
 
  2015年5月1日《存款保险条例》施行以来,按照国务院工作部署和要求,人民银行党委高度重视,精心组织,上下联动,切实发挥人民银行系统合力,会同相关部门,扎实做好存款保险制度实施各项工作。总体上看,各方反应积极正面,大中小银行存款的格局保持稳定,银行业金融机构经营秩序正常,存款保险制度实施各项工作扎实有序推进。
  存款保险制度平稳推出
  2015年5月1日《存款保险条例》施行以来,制度实施各项工作有序推进,大、中、小银行存款格局保持稳定,银行业金融机构经营秩序正常,各方面舆情反映总体积极正面。
  一是银行存款保持平稳增长,大、中、小银行存款格局保持稳定。截至2016年1月20日,银行业金融机构存款余额为134.6万亿元,较2015年4月末增加11.2万亿元,增长9.1%。从各地的持续监测情况看,未发生存款从中小银行业金融机构向大型银行业金融机构集中的情形。从存款占比看,大型、中型和小型银行业金融机构的存款余额占整个银行业金融机构存款余额的比例基本保持稳定,其中,大型银行业金融机构占比较2015年4月末略有下降,中型银行业金融机构和小型银行业金融机构占比略有上升,各类存款类金融机构存款的变化幅度均在正常范围之内。
  二是舆情反映总体积极正面。总体上看,《存款保险条例》施行以来,舆情反映积极正面。各方普遍认为,尽快推出存款保险制度,对于完善我国金融安全网,进一步理顺政府和市场的关系,深化金融改革,促进民营资本发起设立中小银行,更好服务实体经济,维护金融稳定和提升我国金融业的国际竞争力,都具有十分重要的意义。
  存款保险制度实施的各项工作有序推进
  一是顺利完成投保手续办理。截至2016年3月31日,全国3658家吸收存款的银行业金融机构已全部办理投保手续。包括:全国性银行共21家,其中开发性和政策性银行3家、大型银行6家、股份制银行12家;地方法人银行业金融机构3637家。
  二是2015年保费全部归集完毕。主要有两个特点:第一,保费结构分布比较集中。大型银行和股份制银行交纳的保费相对较多,占投保机构保费总额的70.8%。第二,保费交纳对投保机构财务影响很小。以2014年投保机构经营数据计算,2015年5月至12月的应交保费折算成年度保费后占全部投保机构吸收存款总成本(包括利息支出与业务及管理费支出)、税前利润和营业成本的比例仅为0.33%、0.59%和0.40%。
  三是积极开展正面宣传和业务培训。《存款保险条例》施行以来,人民银行通过召开商业银行通气会、媒体吹风会,发布新闻稿、答记者问、专家解读文章、印制宣传折页等方式,主动做好与金融机构、社会公众、新闻媒体等方面的沟通。2015年8月,正式出版《存款保险宣传读本》,全面系统介绍存款保险改革的重要意义、存款保险制度的主要内容,提升公众对存款保险的理解和认知。2015年,人民银行先后三次在郑州、北京举办存款保险条例培训班,为制度实施做好人才、技术和知识储备。
  四是积极做好实施风险差别费率准备工作。根据《存款保险条例》规定,我国实施基准费率和风险差别费率相结合的制度。2015年,暂按基准费率征收保费,费率水平低于市场预期,对金融机构财务影响较小,这有利于制度平稳推出。当前,随着制度平稳运行,应尽早实施风险差别费率机制,进一步发挥存款保险强化约束和防范风险的作用。特别是,目前我国利率市场化改革已基本完成,抓紧实施基于风险的存款保险差别费率更加具有紧迫性。初步考虑,根据投保机构风险状况确定的风险评级、执行存款保险条例情况以及地方金融生态环境等因素实施差别化,在初始阶段总体费率水平保持基本稳定,以加强市场约束,促进投保机构审慎经营和稳健发展。
  五是研究建立存款保险信息系统。指导投保机构完善其账户管理和信息系统,实现同一存款人数据合并,满足报送保费基数和费率计算相关信息的要求。同时,将在实践基础上,立足长远,借鉴国际做法和经验,研究规划和建设存款保险信息系统。
  六是研究完善金融机构市场化处置机制,发挥存款保险处置平台作用。充分借鉴国际经验,根据党的十八届三中全会“建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制”的总体要求和《存款保险条例》的具体规定,对存款保险有序处置机制进行认真研究。同时,着手研究制定《存款保险条例实施细则》和各项配套制度办法,为存款保险依法履职提供保障。
 
  存款保险制度的发展与展望
 
  国际存款保险制度改革的最新趋势
  目前,世界上已有114个国家和地区建立了存款保险制度。金融稳定理事会(FSB)的24个成员中,已有23个建立了存款保险制度。2008年国际金融危机后,设计有效存款保险制度受到国际社会高度重视。各国更加重视存款保险制度建设,没有建立的国家抓紧建立,已建立这项制度的国家也在总结经验,不断完善,越来越多的国家和地区向“风险最小化”模式转变。
  根据国际存款保险协会(IADI)划分,存款保险主要包括三种模式:一是“付款箱”,仅负责事后偿付存款人,如澳大利亚和此次危机前的英国;二是“损失最小化”,存款保险还具有风险监测和处置功能,能够实现存款保险基金损失最小化,如日本、加拿大、法国等;三是“风险最小化”,存款保险进一步具有早期纠正和补充监管职能,能够采取有效的风险预防和控制措施,实现风险最小化,如美国、韩国和我国台湾地区。
  从国际上看,经过历史的演变和金融危机的检验,纯粹“付款箱”模式的存款保险是不成功的。“付款箱”模式仅限于事后被动“买单”,难以有效应对监管宽容和道德风险,容易增加处置成本,不利于及时防范和化解金融风险。危机前,英国的存款保险属于典型的“付款箱”模式,且为事后基金,缺乏可信的后备融资来源。危机中,对英国北岩银行的挤兑,实际上是对英国“付款箱”式存款保险制度的挤兑。危机后,英国总结教训,对存款保险制度大幅度改革,扩展了其及时获取信息和参与风险处置的职能。与此相比,美国存款保险职能较为完善,危机中,美国联邦存款保险公司(FDIC)灵活运用多种市场化方式快速有序处置,有效稳定了公众和市场对银行体系的信心。危机以来,越来越多的国家和地区积极改革,存款保险模式逐渐呈现收敛的趋势,向“风险最小化”模式靠拢。
  2014年以来,巴塞尔银行监管委员会(BCBS)和国际存款保险协会进一步修订完善《有效存款保险制度核心原则》,强调要充分发挥存款保险对问题银行风险的早期发现和及时纠正作用,强化其风险处置权力和危机应对能力。一是明确建立事前存款保险基金,主要由投保机构交纳的保费组成,以体现市场约束原则。二是强化存款保险对投保机构的直接信息收集权与现场检查权。及时获取与履职相关的必要信息,同时从金融安全网成员获取共享信息。三是充分发挥存款保险对问题银行的早期发现和及时纠正作用。进一步明确定性、定量标准,以及采取纠正措施的触发条件。四是强化存款保险的处置性权力和危机应对能力。破产处置和存款人保护程序并不仅限于对存款人的偿付,还包括更换高级管理层、终止合同、转让和出售资产及负债、债务减记或将债务转换为股权、设立临时性过桥银行等有效措施,以确保银行关键业务不中断,有效保护存款人利益,维护金融和社会稳定。五是完善存款保险的及时偿付及配套机制建设。投保机构按规定格式建立存款人信息档案并实现随时查阅,建立能够保障及时偿付的存款人信息系统。
  我国存款保险机制作用逐步显现
  2015年5月1日《存款保险条例》施行以来,我国存款保险制度在加强对存款人的保护,推动形成市场化的风险防范和处置机制,建立维护金融稳定的长效机制,促进金融改革和银行业健康发展等方面的作用正在逐步显现。
  一是在更好地保护存款人权益、防范和应对银行挤兑等方面发挥了积极作用。存款保险制度能够加强和完善对存款人的保护,有效防止和应对银行挤兑风险。通过制定和公布《存款保险条例》,以立法形式为社会公众的存款安全提供明确的制度保障,进一步提升金融市场和公众对我国银行体系的信心。同时,建立存款保险制度之后,将通过实施基于风险的差别费率,及时采取早期纠正和有序处置措施,加强对金融机构的市场约束,及时防范和化解金融风险,促使金融机构审慎稳健经营,从而更好地保障存款人的存款安全。
  2014年以来,个别地区有个别中小银行业金融机构的部分网点发生集中取款事件,参与集中取款的99.8%以上都是50万元以下的小额储户,平均每户取款金额基本都在5万元以下,2015年5月1日《存款保险条例》实施后,这些小额储户的存款已经受到存款保险的全额保障,在后续事件的处置中,通过积极开展存款保险制度宣传和投资者教育,与央行按法定程序提供流动性支持及地方政府和有关部门处置措施密切配合,更加有力地维护了公众信心,使得事件迅速得到控制和平息。这是我国存款保险机制发挥保护存款人、稳定公众信心作用的一个重要体现。
  二是有利于促进银行业金融机构健康发展,缓解小微企业和“三农”融资难。存款保险制度有利于为银行业建立一个公平竞争的环境,促进包括大、中、小银行在内的各类银行业金融机构健康发展。各国实践经验也表明,建立存款保险制度是发展民营银行、中小银行的重要前提和条件。如美国社区银行的发展,在很大程度上得益于其存款保险制度的有效性。一方面,通过稳定公众对银行体系的信心,可以为银行特别是中小银行正常经营创造一个稳定的市场环境。另一方面,存款保险可以大大增强中小银行的信用和竞争力,为之创造一个与大银行公平竞争的环境,从而促进形成一个有效竞争、可持续发展的小金融体系。
  从全球经验看,对于我国这样的大国经济,要给小企业提供更好的金融服务,还是需要多一些扎根基层和社区的小金融机构。建立存款保险制度后,可以更好地保护存款人的利益。有了这样一种保障机制,在商业银行市场准入方面就可以适当放宽,推动更多中小金融机构进入市场,形成更加合理的金融结构和布局,丰富基层金融服务和供给,提升金融普惠性水平,促进金融生态环境的改善,从而有利于缓解中小企业融资难、融资贵,进一步提升金融服务实体经济的能力和水平。
  三是有利于完善金融机构市场化退出机制,为利率市场化等金融改革提供配套支持。在金融机构发展过程中难免存在质量良莠不齐的情况,就要考虑可能出现的风险或退出问题。存款保险作为银行经营失败时风险处置成本的主要承担者,具有内在动力主动加强对金融风险的识别和预警,及时采取措施,对风险早发现、早纠正和及时处置,从而有利于防范金融体系风险累积。作为市场化的风险处置平台,存款保险一般运用收购与承接等市场化手段处置风险,在充分保护存款人权益、快速有序处置风险、最大化减少处置成本的同时,保持金融服务不中断,维护银行体系的稳健性。
  随着存款利率上限放开,我国利率市场化改革已基本完成,作为配套制度环境的存款保险制度重要性进一步显现,在强化对银行业金融机构的正向激励和市场约束的同时,健全金融机构市场化退出机制,可以为利率市场化改革解除后顾之忧,也可以为下一步金融业对内对外开放、资本项目可兑换等金融改革创造更好的基础制度环境。
  下一步,人民银行将继续按照国务院工作部署和《存款保险条例》规定,扎实做好制度实施各项工作,稳步推进风险差别费率等核心机制发挥作用,同时配合存款保险的早期纠正、有序处置等措施,进一步加强对投保机构的市场约束,及时防范和化解金融风险,进一步提升金融安全网的整体效能,促进我国金融业健康发展。■
 
  作者系中国人民银行金融稳定局局长
  (责任编辑 赵雪芳)

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