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探索中国特色普惠金融发展之路

作者:刘国强

2017年10月19日 摘自:《中国金融》杂志共有条评论

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  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视发展普惠金融,制定出台了一系列促进普惠金融发展的战略规划和政策措施,推动普惠金融发展进入新阶段,呈现出服务主体多元、服务覆盖面较广的特点,支付、征信等金融基础设施日益完善,金融消费者教育和保护不断加强,人均持有银行账户数量、银行网点密度等基础金融服务水平已达到国际中上游水平。如同中国金融部门的整体发展一样,中国在推动普惠金融发展过程中,注重将借鉴国际经验和立足具体国情紧密结合,通过持续探索和不懈努力,走出了一条具有中国特色的普惠金融发展之路,为国际社会推动普惠金融发展提供了有益借鉴。

国际经验在中国普惠金融实践中的借鉴和运用

  为发展普惠金融,各个国家创新了许多行之有效的模式,以解决普惠金融推进中的难题,如巴西等国的代理银行模式,肯尼亚的移动支付模式,印度尼西亚和孟加拉国的微型金融模式,墨西哥、菲律宾等国的简易账户模式,印度的生物识别身份系统,以及以墨西哥为代表的政府推动模式,等等。中国在充分借鉴普惠金融国际经验的同时,注重结合自己的国情特点,进一步创新发展,探索出了具有自身鲜明特色的助农取款服务点模式、账户模式、数字支付模式、微型金融模式。

  助农取款服务点模式

  与巴西等国的代理银行模式类似,为改善农村地区支付服务环境,提升农村金融服务水平,中国探索建立了助农取款服务点模式。助农取款服务是指通过银行卡收单机构在农村乡(镇)、村的指定合作商户服务点布放银行卡受理终端,向借记卡持卡人提供小额取款、余额查询等业务。中国的助农取款服务点起步于2010年,随后几年逐步丰富和深化。2014年,人民银行印发《关于全面推进深化农村支付服务环境建设的指导意见》,进一步丰富了助农取款服务点的功能,服务点除小额取款和查询外,可新增办理现金汇款、转账汇款、代理缴费等业务,同时适度调整限额管理要求,要求服务点办理助农取款或现金汇款业务时,原则上单卡、单日累计金额不得超过2000元。近一两年,部分助农取款点还探索叠加了电商、金融消费者教育和保护等功能,成为功能更为多元化的助农金融服务点。

  截至2016年末,农村地区拥有助农取款服务点98.34万个,村级行政区覆盖率超90%,促进了金融服务“最后一公里”的打通。这种模式使得消费者足不出村就能享受到基础金融服务,可以更便捷地查询和取出各类支农补贴及政府发放的养老、医疗补贴或补助,降低了消费者的交易和交通成本。

  账户模式

  作为获得支付、信贷等一系列金融服务的基础,开立账户历来为各国所关注。大多数国家对开设账户都有很高的要求,需要很多证明文件,或需要繁琐的手续,这妨碍了账户拥有率的提高和金融服务的获取。墨西哥、菲律宾、印度等国通过简化开设银行账户的要求和流程的办法,为居民开立基础账户或简易账户。

  中国的账户普及率比较高,在全球居于上游水平,这主要得益于以下几方面因素:第一,与国外一般做法相比,在满足反洗钱要求的前提下,中国的账户开设方便快捷,绝大部分银行均可免费开立账户,且一般不向客户收取账户管理费。第二,中国有比较发达的银行体系,尤其是在乡镇广泛存在着商业银行网点。第三,也得益于中国政府转移支付的数字化(G2P)。近些年来,中国政府陆续出台了各类支农补贴、新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗保险等惠农政策。为了提高补贴发放效率和安全性,中国政府积极推动通过银行卡发放各项补贴资金到户到人,实现了政府转移支付的数字化,这也在客观上促进了中国账户普及率的提升,已经形成“家家有账户、成年人人人有账户”的局面。

  数字支付模式

  与肯尼亚的数字支付模式不同,中国非银行支付的早期发展主要是为网上购物的支付和交易服务。随着电子商务和社交网络的迅猛发展,这一业务迅速发展。2010年,人民银行发布了《非金融机构支付服务管理办法》,并于2011年5月首次核发支付业务许可。许可业务范围包括互联网支付、移动电话支付等网络支付。目前,人民银行共核准271家非银行支付机构从事支付业务,其中116家提供网络支付服务。非银行支付机构提供的支付服务广泛覆盖中小企业和个人,特别是网络支付,作为互联网经济交易的必备环节,主要服务于电子商务、网络缴费、日常消费等诸多领域,便利了各类中小网络卖家和个人买家,发挥着重要的普惠金融作用。2013~2016年,支付机构每年处理的业务量从371亿笔增长到1855亿笔,金额从18万亿元增长到120万亿元,年复合增长率分别为71%和90%。

  与肯尼亚等国的数字支付模式相比,中国的数字支付有其独有的特征:一是中国账户普及率高,非银行网络支付发展主要依赖于现有的银行账户,支付账户发挥着辅助作用;二是中国的数字支付主要基于互联网/移动网络,基于短信/电话的方式占比较小;三是中国的非银行网络支付提供商主要是非银行支付机构,移动通信提供商主要承担基础设施功能,在移动支付领域的份额相对较少。

  数字支付的迅猛发展也驱使商业银行创新发展支付业务。近年来,中国银联与商业银行、手机厂商开展移动支付业务合作,创立“云闪付”,并自2016年2月起陆续推出一系列移动支付创新产品,提升了支付效率,改进了支付体验,有效满足了广大人民群众安全、便捷的支付需求。截至2016年末,“云闪付”系列移动支付产品发卡量累计超过2000万张,交易笔数近2亿笔,交易金额超过200亿元。

  微型金融模式

  微型机构的作用在于利用机构自身规模小、层级少、熟悉本地情况的优势解决信息不对称问题。因此,微型机构的发展一度是国际潮流。发达国家如美国、日本的微型金融起步早,一直在经济中发挥着重要作用;而发展中国家近些年来面向农村和弱势群体的小额信贷机构探索取得了举世瞩目的进步。

  中国的微型机构既有遍布城乡的城市信用社和农村信用社(以及由其转化而来的城市商业银行、农村商业银行和农村合作银行),也有近年来中国政府积极推动的村镇银行、资金互助社等新兴金融机构,还有小额贷款公司等非存款类组织。这些微型金融机构和组织,有效弥补了传统金融机构的不足,在服务普惠金融目标群体方面发挥了积极作用。

  农村信用社是农村地区历史最悠久、分布最广的金融机构。但由于种种原因,农村信用社自身在财务上和管理上曾一度陷入困境,无法有效地服务三农。在2003年成功进行了改革后,中国农信社开始稳步发展,服务三农的能力不断增强。近些年积极推动的村镇银行、资金互助社等新兴金融机构,以及小额贷款公司等在中国发展也比较迅速。这类机构在一定程度上体现了自身的优势。第一,与传统金融机构相比,这类新型机构和组织往往市场定位和目标客户群体明确。村镇银行均设立于县或者乡镇,农村资金互助社设在农村,大部分小贷公司则设在小微企业聚集的地区或社区,这些机构非常贴近服务对象,村镇银行、小贷公司主要服务于小微企业和农户,资金互助社则服务于社员。第二,相比于传统类型的商业银行,微型金融机构经营管理层级较少,贷款审批更为方便快捷,能更好地契合农户、小微企业融资“短、小、频、急”的特点。第三,微型金融主要立足和服务本地,可发挥“熟人社会”的优势,综合运用新型农业经营主体担保、担保公司担保、农户联保、产业链担保等多种措施,降低信息不对称性。

中国在普惠金融实践中初步形成了自己的特色

  中国在发展普惠金融的过程中还探索了很多独具特色的做法,如开展普惠金融试点、发挥开发性和政策性金融的作用、重视发挥大型商业银行的作用,以及强化金融基础设施建设等方面。这些模式和做法经过了中国实践的检验,可以为国际社会推动普惠金融发展提供有益借鉴。

  通过试点方式探索普惠金融创新之路

  中国是全球最大的发展中国家,具有新兴加转轨的特征,中国金融业的发展过程也可以说是改革开放的过程。在这个过程中,试点的方法被广泛运用,以为创新和改革积累经验。

  中国政府在推动普惠金融发展过程中,也重视试点方法的运用。普惠金融领域的很多做法都是在试点的基础上发展起来的。以助农取款点为例,助农取款业务先于2010年在重庆、山东等四省市开展试点,待取得经验后才于2011年在全国推广铺开,并于2014年印发《关于全面推进深化农村支付服务环境建设的指导意见》,进一步扩大现代化支付体系建设成果在农村的应用和普惠面。

  为探索可持续、可复制的普惠金融发展经验,从2015年10月份至今,人民银行先后批准了浙江省宁波市、陕西省宜君县和青海省开展普惠金融试点。2016年底,经国务院同意,人民银行等十部委正式批复《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》,设立了首个国家级普惠金融改革试验区。这几个试点不但面积大小、区域位置不同,行政层级不同,更重要的是定位也各不相同。宁波市试点的重点是在立足移动金融的基础上积极探索数字技术促进普惠金融发展的有效路径;宜君县试点的重点侧重于为中西部广大欠发达地区发展农村普惠金融形成可复制、可推广的路径;青海省试点的重点是在立足农牧业的基础上积极探索普惠金融与绿色金融、精准扶贫相结合的路径;兰考县是首个国家级普惠金融改革试验区,重点在县域普惠金融发展路径,特别是在普惠金融助推经济转型发展、优化新型城镇化金融服务等方面展开探索。自试点获批以来,各试点地区围绕自己的中心任务,稳妥有序推进试点各项工作,取得了积极成效。

  注重发挥开发性金融、政策性金融的独特作用

  在推进普惠金融发展过程中,中国政府积极鼓励开发性、政策性金融发挥作用。周小川行长指出,我国首先探索的开发性金融是以服务国家战略、市场运作、自主经营、注重长期投资、依托信用支持、不靠政府补贴、保本微利、财务上可持续性的金融模式,该模式不会形成对财政资源的挤占,避免滋生道德风险和导致市场扭曲等问题。普惠金融作为国家战略,得到了国家开发银行的大力支持,其他两家政策性银行也在普惠金融方面发挥着重要作用。在普惠金融领域,注重发挥开发性机构、政策性银行的积极作用,使其成为商业性金融机构的重要补充,是独具中国特色的做法。

  一方面,通过改革增强开发性金融机构及政策性银行的实力,明确其市场定位。在2014年底和2015年初,中国政府推进了这些机构的改革。2016年11月,国务院批准同意人民银行会同有关部门起草上报的国家开发银行、农业发展银行和进出口银行章程。章程获批将有助于推动三家银行进一步强化职能定位,坚持完善现代金融企业制度,增强可持续发展能力,更好地发挥其在普惠金融领域的重要作用,为促进经济社会持续健康发展作出更大贡献。另一方面,中国政府鼓励开发性、政策性银行以批发资金转贷形式与银行业金融机构合作,降低银行业金融机构开展助学贷款、小微企业贷款等的资金成本;指导国家开发银行、农业发展银行通过银行间市场发行易地扶贫搬迁专项金融债券,扩大资金来源。

  通过这些努力,国家开发银行、进出口银行和农业发展银行在落实国家小微企业贷款政策,加大对现代农业、水利建设等重点领域和薄弱环节的融资支持力度,支持三农和扶贫事业,以及发放助学贷款等方面都发挥了积极作用。

  重视发挥大型金融机构在普惠金融中的作用

  其他国家的经验表明,微型金融机构天然具有更好地服务于普惠金融目标群体的优势。基于自身的实际和对普惠金融的探索,中国意识到普惠金融不只是微型金融机构的责任,大型金融机构有义务、也能够做好普惠金融工作。

  中国农业银行在上世纪90年代中后期开始的向商业化转轨的过程中,其县一级网点一度大幅收缩,但2008年以后这种状况得到了扭转。2008年以来,农业银行持续推进三农金融事业部制改革,在提升县域和涉农普惠金融服务方面取得了显著成效。中国邮政储蓄银行自2007年成立以来,已成为中国农村最重要的金融机构之一,在服务三农和小微方面起着重要作用。2017年5月,经国务院批复同意,银监会等部门联合印发了《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》。截至2017年6月末,五大国有商业银行均已在总行层面成立了普惠金融事业部。

  推动金融基础设施建设不断完善

  人民银行一直注重加强征信、支付等金融基础设施建设,营造良好的普惠金融发展环境,为商业机构可持续地发展普惠金融夯实基础。中国金融基础设施的完备性,不只是在发展中国家,在全球也居于较好的水平。

  在加强支付体系建设方面:一是不断加强系统建设。不断加强人民银行及各专业支付清算系统建设,组织建设非银行支付机构网络支付清算平台,为高效、准确地处理海量支付清算业务奠定了扎实的基础。二是加强农村地区支付清算网络建设,支持有关银行机构进一步向乡村延伸银行卡受理网络,支持农村金融服务机构和网点采取灵活、便捷的方式接入人民银行支付系统或其他专业化支付清算系统。截至2016年末,人民银行支付清算系统覆盖11.79万个农村金融机构网点,覆盖率达95.96%。

  在建立健全普惠金融信用信息体系方面:一是在市县建立以中小微企业、农户为对象的信用信息数据库及服务网络,建立多层级的小微企业和农民信用档案平台。截至2016年末,全国累计为261.14万户中小企业和1.72亿农户建立信用档案。二是推动从事信贷业务的机构接入金融信用信息基础数据库,扩大数据库对金融市场的覆盖面。截至2016年末,数据库共收录2210万户企业和9.12亿自然人的相关信息,为近3000家接入机构提供企业和个人信用报告查询服务,基本实现了对持牌金融机构的全覆盖。此外,人民银行还建立了以互联网为基础的集中统一的自助式动产、权利抵质押登记平台,为小微企业融资提供服务。

  当然,中国的普惠金融仍然面临一些挑战和问题,主要表现为:一是不均衡问题,既包括金融机构普惠金融服务能力在区域间、城乡间不均衡,也包括基础设施建设在区域间、城乡间不均衡;二是商业可持续问题,在这方面我们采取了很多措施,也积累了许多有益经验,但仍需探索实现普惠金融商业可持续的有效做法;三是如何引导互联网金融有效发挥其积极作用问题,中国政府已出台了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》,指导成立了互联网金融行业自律组织,并开展了互联网金融风险专项整治,但仍需进一步引导互联网金融规范发展。

  下一步,我们将深入贯彻全国金融工作会议精神,深刻领会习近平总书记有关普惠金融工作的重要论述,以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指导,学习借鉴国际经验,进一步推动普惠金融发展,进一步探索有中国特色的普惠金融之路,使金融发展成果能够惠及更广大人民群众。

  作者系中国人民银行行长助理

  (责任编辑 赵雪芳)

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